如何推进生态环境损害赔偿制度改革试点工作

党的十八大报告提出，要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。如何贯彻好党的十八大精神，健全环境损害赔偿制度，这是摆在环保和立法部门面前的一个亟待解决的重大课题。
　　当前，健全环境损害赔偿制度已成必然之势。
　　健全环境损害赔偿制度，是应对环境挑战的需要。当前，我国正面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，环境保护工作面临前所未有的压力与挑战。健全环境损害赔偿制度，建立以环境损害赔偿为基础的环境责任、环境管理体系，合理、合法地追究环境损害者的刑事、民事(经济赔偿)责任，可以使污染者负担的原则落到实处，从而有效地分解和传递环境责任，有效地应对环境挑战。
　　健全环境损害赔偿制度，是维护环境公平正义、公众环境权益与社会和谐稳定的重要保证。随着近年来我国经济的粗放式高速发展，环境损害也伴随着环境污染事故的频繁而日益显现。由于我国环境损害赔偿制度不健全，受害人往往得不到及时、应有的经济赔偿，环境权益得不到保障。健全环境损害赔偿制度，将公众的环境诉求纳入制度化、法制化渠道予以保障，有利于维护环境公平正义，保护公众环境权益，维护社会和谐稳定，保护自然生态环境。
　　健全环境损害赔偿制度，是强化企业社会责任的重要举措。在环境损害赔偿制度不健全的情况下，一旦发生环境损害，造成污染的企业也往往在一轮又一轮讨价还价之后只对具体受害人损害做一些必要的赔偿，对公共环境的损害很少涉及，因而赔偿额完全没有反映出实际损害的数额。健全环境损害赔偿制度，让环境损害者掏出足额的真金白银，一方面有助于真实体现企业环境污染造成的经济后果；另一方面有助于内化企业的环境成本，从而强化企业的环境责任，增强企业的环境风险意识，从根本上解决违法成本低、守法成本高的突出问题，改变以牺牲环境和他人利益为代价的经济增长方式。
　　健全环境损害赔偿制度，是实现环境保护历史性转变的必然选择。当前，我国对环境损害行为的处理过于倚重经济处罚手段，处罚的数额也往往与造成的实际环境损害经济数额相差甚远。如果惩罚性赔偿的原则得以确立，赔偿的数额甚至将超过污染者造成的实际环境损害经济责任。数额之巨大，足以震撼污染损害者，逼迫那些实际污染损害高于其创造的经济效益的企业退出市场，实现调整经济结构、促进经济发展转型的目标。同时，健全环境损害赔偿制度，有助于建立企业保护环境的激励机制和约束机制，减轻环境保护工作对行政手段的过度依赖，进而推进环境污染责任保险、绿色信贷等环境经济政策体系创新，有助于加强环境风险防范，提高环境应急水平。
　　健全环境损害赔偿制度，是推进环境司法深入开展的必然要求。目前，之所以环境公益损害赔偿无从落实，无法筹集到资金对造成的自然生态损害进行修复，是因为对环境损害的赔偿缺乏具体可操作的法规、制度、规范、机制、技术支撑。健全环境损害赔偿制度，是开展环境公益诉讼等环境司法的基础性工作。建立与之相配套的环境污染损害鉴定评估技术规范和工作机制，可以为司法机关审理环境损害案件提供技术支持，有助于推动环境司法深入开展，有助于运用法律手段打击环境违法行为，遏制环境损害事故。
　　如何健全环境损害赔偿制度？笔者认为，应做好以下几项工作:
　　加紧进行环境损害赔偿制度的理论研究和现实调研，厘清基本的理论问题。目前，对环境赔偿的根本目的、环境损害的界定、赔偿原则、赔偿范围、免赔条件、追溯时限等一些基本理论还没有具体界定；因果关系的确认、举证责任、赔偿程序、赔偿数额的计算等基本的政策、标准、规范尚未建立；对无法确定环境侵权人的环境损害如何赔偿、损害后果超过环境侵权人赔偿能力时如何赔偿等无法回避的现实问题还没有形成共识，更没有操作依据。
　　因此，在实践中没有相应的原则、标准、程序可循，使得环境污染损害赔偿制度难以有效实施。有关部门应加紧进行环境损害赔偿制度的理论研究和现实调研，做好顶层设计，解决好基本的理论问题与操作政策，为健全环境损害赔偿制度奠定必要的理论和政策基础。
　　以修订《环境保护法》为契机，完善相关法律规定。我国现行《环境保护法》第41、42条对环境损害赔偿的法律规定过于宏观、笼统，并且对有些无法回避的现实问题未做规定。对此，国家有关部门应认真加以研究论证，在《环境保护法》修正案中对环境损害赔偿的基本问题做出明确规定，以提高修正案中关于环境损害赔偿规定的可操作性。
　　从完善环境法律体系的长远需求看，还应考虑制定《环境损害赔偿法》，集实体法与程序法于一体，对有关环境损害赔偿的所有问题进行全面、系统的规定，便于受害者提起环境损害赔偿诉讼和司法运用。
　　科学确定环境损害赔偿原则。由于环境利益关系的复杂性，环境损害的对象是多方位、多层次的。既有环境损害，也有以被损害的环境为媒介而导致的人身、财产损害；既有现实利益的损害，也有可预期的未来利益的损害；既有当代人环境利益的损害，也有对后代人环境利益的损害；既有公民环境利益的损害，也有公共生态环境(环境公益)的损害。而造成环境损害的原因也各不相同。
　　应针对不同的情形确定不同的损害赔偿原则。同时，还应考虑环境侵权当事人(企业)的经济状况。否则，即使法院判决了却执行不了或导致企业的较大面积倒闭，环境损害赔偿也将难以实施。
　　明确规范环境损害赔偿的范围。现行《环境保护法》及其修正案都规定，对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。而对赔偿损失的具体范围未作进一步规定，对间接的及潜在的环境损害、公共生态环境的损害是否赔偿未做规定。这就使得在环境损害赔偿实践中容易产生不同的理解，使赔偿陷入无法裁决的争议之中而难以实施。
　　就我国现行环境法规的缺项看，尤其需要对潜在的损害和公共生态环境的损害赔偿做出明确规范。按照谁污染谁治理的原则，赔偿款显然应由环境侵权者支出。如果不进行赔偿，此项费用只能由社会、由公共财政负担。这其实是把本应由环境损害者负担的费用转嫁到了纳税人头上，显然有失公平。
　　加紧建立第三方鉴定、评估机构，培训专门人员。环境损害鉴定、评估工作具有很强的专业性。当前，我国缺少具有国家有关部门认定的权威资质的环境损害司法鉴定机构。健全环境损害赔偿制度，必须建立环境损害司法鉴定评估机制，培育具有国家相关部门授予资质的、专门的环境损害鉴定评估机构。
　　目前，环境保护部正依托环境保护部环境规划院在7省市进行环境污染损害鉴定评估试点工作。待试点成熟后，应确定全国统一的环境损害鉴定和评估计算方法，在国家统一规划下，在各省、自治区、直辖市建立权威的环境损害鉴定评估机构，为环境损害赔偿提供可靠的技术支撑。