英国济贫思想的演变趋势

一、英国济贫法的历史演变及制度内核的进化

英国历史上一直存在着严重的贫困,对社会的稳定构成了较大的冲击,在济贫法颁布实施之前,存在着教会慈善救济、个人慈善救济与民间救济,以及行会救济等救济系统与救济行为,但是长时间未形成国家形式的统一的、跨地区的整体救济体系与措施.从英国济贫法的立法动因展开分析,可以将英国的济贫历史划分为旧济贫法时期、新济贫法时期和福利国家时代三个历史阶段.

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(一)旧济贫法(old poor law)时代的社会特征与旧济贫法的制度内核

这一时期主要是指1485～1603年的都铎王朝,以及1601年《伊丽莎白济贫法》颁布实施后200余年直到1834年.

都铎王朝时期的贫困问题主要起源于人口膨胀、土地兼并、圈地运动、通货膨胀,以及宗教改革等.从1470年开始一直到17世纪中叶,英国的人口增长态势就未曾停息过,致使整个都铎王朝时期未成年人在人口总数中所占比例长期保持在38％左右,在农业社会因为生产力水平低下而产生的生活资料增长非常缓慢的历史条件下,以及长子继承制的传统继承制度影响下,流浪人口大幅度提高,再加上手工作坊使用廉价童工替代成年工人现象的大量存在,进一步加剧了流浪者的数量.土地兼并和圈地运动作为奠定资本主义生产方式基础序幕的重大事件也发生在这一时期,加剧了农民的失业和破产程度,同时也加剧了英国社会的贫困化程度.整个16世纪,所谓的价格革命致使通货膨胀成为经济生活中的常态,这一通胀势头蔓延到了17世纪.雇主所推行的价格革命的实质就是低工资和高物价长期并存,由此造成了雇主的高利润和工人的贫困化加剧.16世纪英国的宗教改革解散了大量寺院,没收了大量教产,一方面削减了贫困人口接受救济的渠道,另一方面也致使大量依靠年金生活的修士、修女、下级教士以及为数众多的寺院的雇工、仆役陷入贫困,增加了流浪人口的数量(赵静,2007).到了伊丽莎白时代(1558～1602年),新技术推动了毛纺织业的发展,开辟海外市场拉动了商业的发展,英国经济呈现出繁荣的景象.但是,这一时期收入差距的悬殊非常明显,农业生产非常脆弱,纺织业的发展并不稳定,农民的破产和城市经济的不稳定,致使斯图亚特王朝政府面临的济贫压力非常大.17世纪20年代末英国在欧洲大陆的战争,以及1642年爆发的内战,致使英国经济陷入较长时期的混乱状态,1647～1649年间的“平等派”和“掘土派”等群众运动也加剧了英国社会的动乱,种种经济问题和社会问题使得这一时期的人口流动规模增大,扩大了社会贫困问题的广度与深度.

都铎王朝时期的第一个关于穷人的法令是1495年的法令,随后比较重要的是1531年的法令.这两个法令主要关心的是如何惩罚流浪穷人以及如何将其遣送回出生地或者居住地,不过1531年的法令增加了一条规定,即那些值得同情的穷人经许可后可以乞讨.1536年的法令虽然又补进了很多实质性的内容,如“教区执事或者其他官员要为本教区体弱无劳动能力的流浪穷人收集救济物以赈济之”和“将5～14岁的健康流浪小孩送到农夫或者手工作坊或者其他行当去当学徒,以便他们日后有个技艺养活自己,任何拒绝这样做的小孩或者中途无故离开的,当众鞭挞之”.但是,这些规定在实际运作中的效力非常低.1547年的法令规定受到安置的儿童在24岁(男孩)和21岁(女孩)之前不得离开学徒场所,否则将被罚作师傅的奴隶直到上述年龄为止.这对流浪穷人的处罚过于严酷,不久便被废止.截止到1572年的法令颁布之前,都铎王朝颁布了一系列关于管制流浪穷人的法令,其中大部分都在实际操作中归于失败.1572年的法令是第一个努力为那些健壮的流浪穷人提供工作的法令,1576年的法令则强调了为穷人找工作的济贫方式,并使之具体化.1598年的法令又设立了贫民监督官办公处――征收济贫税以及为那些健康的穷人提供工作.到1601年颁布《伊丽莎白济贫法》,都铎王朝的济贫法已开始趋于合理(刘涛,2009).《伊丽莎白济贫法》的基本原则是:让那些没有工作能力的人,如孤儿、无人赡养的老人和身体残疾的人,得到救济或赡养；给那些有劳动能力的人一份工作,让他们能够以此谋生.

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《伊丽莎白济贫法》在英国济贫法乃至英国社会政策发展史上都具有重要地位,表现在以下方面:第一,比较系统完整地规定了济贫法制度,突破了零星的社会自发性慈善行为的“瓶颈”,是人类历史上国家第一次以立法的形式介入济贫事务,奠定了国家性济贫制度的基础.第二,所提供的主要是院外救济(outdoor

relief),院外救济主要包括每月或每周发放的补助金、燃料、衣物和住处等.它是在教区范围内的救济体制中坚持时间最长、影响最大的救济方式.主要形式有:(1)发放各种救济金,这是最主要的院外救济方式；(2)寄送贫困无助的孤儿；(3)针对贫穷的男性劳动力实行补助金制度；(4)提供面包、衣物、原材料和燃料等实物救济以及住房和医疗救助；(5)提供儿童做学徒的机会,帮助他们学一门手艺等(刘涛,2009).第三,政府已有意识地对贫民做出区分.政府将他们分为几种类型:(1)强壮有力而不愿工作的；(2)老弱病残而不能工作的；(3)不幸而找不到工作的.依据不同的分类使他们的待遇有较大的区别,这样的区分在体现国家与国民的权利和义务方面具备了近现代国家的特色.第四,建立了严密的管理体系,枢密院代表国王行使中央政府的权力,通过发布《命令集》来显示中央政府在济贫制度上的官方政策；地方上的济贫事务基本上完全由治安法官来负责；地方上济贫事务的实际操作则由教区济贫官和贫民救济委员来执行.第五,较为完善的济贫税的征收制度,规定由每个教区的教会管理人和四名贫民监督人(overseers)负责向每一个居民土地所有者征收济贫税,如若被征收者违反济贫税的征缴制度,他们有权扣押这些人的财产.

(二)新济贫法(new poor law)时代的社会特征与《新济贫法》的制度内核

这一时期主要是指1834～1948年.这一时期英国完成了工业革命,工业成为英国社会经济发展的命脉,无产阶级队伍已经形成,无产阶级的普遍贫困成为当时英国社会的主要问题,亟待解决.古典主义的经济学说在英国成为思想界的主流,社会中上层人士普遍认识到,如果不能解决严重的贫困问题,就会导致社会总需求的萎缩以及投资的不足,从而引发经济危机.由此,自由放任理论成为19世纪初期之后济贫法改革的指导思想.

英国于1834年颁布了《济贫法修正案》(the

poor law amendment act of

1834),又称《新济贫法》,该法案最重要的一条原则是严格禁止对有工作能力的人提供济贫院之外的救济,对于申请救济的贫困劳工要求他们必须入住济贫院,并从事教区安排的工作以获得救济.该法案的实行,进一步完善了英国社会的济贫制度,主要表现在:第一,第一次全面以社会政策的方式规定了有工作能力的人不能享受济贫院之外的救助,接受救济的穷人的生活标准必须低于自立劳动者的生活标准,这成为以后福利政策的基本思想.第二,建立了全国一致性的贫民处置方法,一是组建了英国早期重要的公法人机构“英格兰和威尔士济贫法委员会”,使之负责全国贫困救济的管理,包括贫民、济贫院、儿童教育等方面.二是授权各地建立济贫院和联合济贫区负责穷人救济工作.救济工作的管理由以地方为主开始过渡到以中央政府为主(高潮、徐滨,2011).第三,建立起完善的济贫管理体系,1847年中央成立济贫法部(poor

law board),统一监督各联合济贫区的工作,1871年成立地方政府事务部(local government

board)监督地方事务,包括济贫工作.上述两部拥有的权限包括:(1)有权颁行济贫条例；(2)成立督察组专门监督中央条例在地方上的执行情况；(3)设立地方稽核员,对不合要求的济贫支出施以财政性惩罚；(4)在地方上选举监督官并聘用有薪官员负责济贫事务.第四,院内救济成为整个英国《新济贫法》的标准体系,也成为《新济贫法》的核心.院内救济的主旨是指贫困者必须进入济贫院中才能得到救济,接受院内救济的人不再拥有选举权,以示对接受救济者政治上的惩罚,目的是让每一个贫民都知道应该通过个人的努力而不是政府与社会的帮助来摆脱贫困.

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在《新济贫法》时代,工业经济的发展引发了政治结构、经济结构和社会结构的变革,到19世纪末期,整个社会在反贫困的意识上发生了很大的转变:(1)从谴责穷人的懒惰和恶习是导致贫穷的主因转变到穷人的贫困是由于经济结构的不完善造成的；(2)从一味强调穷人应以自立和拼命劳动来解决自身贫困问题转变到政府需要在经济上给予穷人以基本的帮助；(3)将济贫由分散变为集中,克服了地方济贫管理腐败和不称职的局限；(4)从忽视穷人的生存条件转变到帮助穷人改善其生存状态,并逐步提高其生存水准以达成社会稳定的目标.

(三)福利国家时代的社会特征与福利社会的制度内核

这一时期大致是指1948年英国颁布《国民救济法》,正式废除济贫制度开始一直持续到今天的阶段.国民救助制度的实质是将过去的各种救济制度进行扬弃之后统一形成的制度.国际社会普遍认为,国民救济制度的建立“标志着英国社会史整个一个时代的结束,一个新的时代开始到来”.至此,在英国实行了几百年的济贫法退出了历史舞台.

进入20世纪之后,英国社会的生产力因为工业革命的成功而获得了极大的提高.相应地,社会结构也发生了极大的变化,整个社会经历了高度发展.分配领域的不公导致两极分化加剧,经济周期和机器替代人工的现象提高了失业率,经济自由主义的主张妨碍了政府在宏观经济领域的调控强度,所有这一切的变化都决定了建立在自由主义和自助传统上的济贫制度,已经不再适应变化了的英国社会的现实需要,也无法有效地解决新社会条件下复杂的社会问题(丁建定、杨凤娟,2004).此时新自由主义应运而生,其代表人物霍布森指出,一个治理得当的国家,应该以新形式的社会有效支出来解除目前公众的贫困,并把它作为国家的主要责任(霍布森,1902).1906年颁布的《教育法》规定由地方政府为贫困学生提供免费午餐,1907年又增加了为学生提供免费医疗措施的条款.1908年颁布的《养老金法》使英国建立了免费养老金制度,为英国大部分老年贫民提供免费的养老保障.随后又颁布了一系列的法规,如1911年的《国民保险法》、1920年的《失业工人法》和《国民健康保险法》都为解决社会贫困问题提供了相应的制度保障.在济贫的组织保障方面,1919年通过的《健康保障部法》规定,成立健康部作为中央管理机构来统一管理英国的济贫事务.1929年颁布的《地方政府法》要求在地方上成立公共救助委员会,进一步完善了社会保险制度.

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第二次世界大战以后,英国社会保障制度向着建立福利国家的目标演进.1945年通过的《家庭津贴法》倡导设立一种由税收统一支付的非缴费型、普享性津贴,该法的目的是试图解决由战争所造成的贫困.1946年通过的《国民保险法》(不同于1911年的《国民保险法》)确保提供给每个公民以失业、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障.同年,还颁布了《国民工伤保险法》和《国民健康服务法》.1948年颁布的《国民救济法》,正式确立了由国民救济制度来替代原有济贫制度的社会保障原则,原来由济贫法所提供的各种救济被纳入统一的新型社会保障制度进行管理.上述5部法律共同构筑了英国福利国家的社会保障法律体系,实现了社会保障制度的系统化和对公民社会保障权利的全面保障.英国也由此成为世界上社会保障法制最完备的国家,形成了“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”的社会保障模式(杨思斌,2008).

英国所创立的福利型社会保障制度具有以下特点:(1)政府以不断完善社会保障政策作为施政理念,并在法律的框架下确保组织机构的完善和监管体系的顺畅运行；(2)强调福利的普遍覆盖,服务于社会全体成员；(3)充分考虑公民个人的负担能力,减轻个人的缴费负担,由雇主和企业共同筹资,政府负责,以确保合法权益支付和融资；(4)保障项目齐全,保证替代率或绝对水平、待遇水平随经济发展而不断提高；(5)保障目的已不完全是预防和消灭贫困,而是维护社会成员一定标准的生活质量,不仅满足人们生存的需要,而且开始注意满足人们发展的需要.

二、英国济贫法的历史演变对中国反贫困原则创新的启示

英国济贫法的历史演变经历了从道义到权利的转变,“由于福利是权利而不是恩惠,所以人们可以无偿地接受它们,而不必感到似乎是占了别人的便宜”(杨思斌,2008).综合考察英国济贫法历史演变中济贫原则的演变,结合我国贫困人口救助制度的现实,可以发现,目前我国贫困人口社会救助中存在的问题主要有:(1)贫困救助保障的覆盖面小；(2)贫困救助的标准低；(3)贫困救助的渠道与标准不统一；(4)贫困救助的实施主体错位；等等.造成上述问题的原因则可概括为:(1)社会保障体系各组成部分的功能界定模糊,致使社会救济的需求大范围扩张,引发社会扶贫救济工作难以为继；(2)社会扶贫救助未能实施国家统一部署,财政支出过少,致使社会救助秩序混乱；(3)社会扶贫救助中,国家财政支出所占比例太小,地方财政在该项目的支出上对中央财政的依赖性过大,致使该项工作因经费短缺而难以展开；(4)贫困人口救助的立法滞后,制度化建设跟不上形势发展的需要.

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为此,首先需要在社会反贫困原则的创新方面进行制度修复.

(一)保障基本生活原则

社会贫困救助最基本的目的就是要保障社会成员的基本生存条件.现代中国贫困入口生活陷于困境的原因各不相同,但宪法赋予他们有基本的生存权利,同时政府也有义务帮助他们获得满足基本生存权所必需的物质条件.基本物质生活条件是随社会经济的发展而不断提高的,因为所有社会成员都有权利享受经济发展的成果.现代中国社会救济标准要基于居民维持基本生存所必需的商品和服务的种类和数量,并随市场价格的波动而实行年度调整.现阶段维持城乡居民基本生存所必需的商品和服务包括:(1)维持正常生活所必需的人均日摄取热量标准2

400千卡所需的食物；(2)维持最低水平的日用品消费需求；(3)人均最低水平的衣着需求；(4)人均最低水平的文化用品、药品、燃料需求；(5)人均最低水平的交通费、托儿费、学杂费、房租、煤气、水、电、洗理费.

(二)社会化救助原则

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贫困救助应奉行社会化原则,需彻底改变目前有工作单位的职工首先向所在单位申请救助,单位有困难的由当地上级主管部门调剂解决,主管部门仍解决不了的由财政兜底的传统救助方法.传统的单位是社会救助第一道安全网的扶贫制度事实上易形成贫困与救助因果循环的悖论.实施社会救助是当代政府应该履行的基本责任,财政转移支付中的一定比例用于社会救助并构成社会救助基金的基本来源,是当代财政理论的基本要义,可以保证扶贫工作的切实到位.虽说社会扶贫需要借助全社会的力量,但企业和社会慈善机构的职能与力量均不能从根本上保证这项事业得以落实.要充分发挥政府和全社会的力量开展社会济贫,事先必须分清落实的主体,只有政府的专职职能部门真正充当起社会救助的主要的、基本的职责,即使社会救助工作走向社会,打破部门和单位的围墙,才能真正引导这项工作在全社会范围内的展开,吸引更多的社会组织和个人从道义上来支持这项工作,进而可以避免社会救助过程中的标准不统一、资金不到位、职责不明确、落实不连贯的弊病.

(三)救、助结合,以助为主、以救为辅原则

目前中国需要救助的人员中,原国有企业职工占了很大的比重,这部分人或因国有经济实施战略性重组,或因原所在企业破产、被兼并等原因而脱离了工作岗位,又因受其自身知识结构、劳动技能和就业观念的限制,一时难以重新就业,陷入贫困的边缘.这部分人员从其体能和年龄而言,大多属于就业适龄人口,如果就此放弃工作,依靠社会救助和下岗工资生活,一方面无助于其自身及其家庭生活状况的改善,另一方面也会增加财政转移支付的负担,侵蚀“三无”人员、老弱病残、弱势人群等急需社会救助的人群可能获得救助的空间.因此,政府在对这部分对象实施救助时,应立足于救、助结合,以助为主、以救为辅的原则,设立明确的时间表,在短期内对其进行经济上的救济帮助,但从长期而言,则需从多方面开展再就业工程,从技能上、观念上帮助这部分人群转变就业理念,开展多种形式的就业活动,树立“要就业、找市场”的观念.同时,政府要检讨已实施的产业重组政策,财政注资应立足于培育新的经济增长点,要加强对财政资金效益的考核.

(四)公平与效率相结合原则

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贫困人口的救助属于社会保障的范畴,社会保障就涉及资金的筹集问题,虽说社会扶贫救助是一项无偿的活动,资金承担主体是政府,但按照风险不确定原理和大数原理,社会公众个人也应为救助资金的筹集承担一定的义务,有工资收入的社会成员参加社会保险统筹,统筹中的一个较小比例划拨用于社会救助基金,可以充分体现社会公平.社会济贫的效率应体现在扶贫体系应有一套“预警、信息、救济”网络系统,可以自动识别贫困发生主体,杜绝扶贫救济中的苦乐不均现象.在实施社会扶贫救助工作中,要密切关注物价变动的趋势,原则上实行扶贫标准一年一定,使贫困人口的生活不因物价的上涨而进一步下降.同时,实行扶贫款发放的群众监督,主管部门定期抽查考核,使效率与公平能形成高度的协调一致性.

(五)统一管理、政事分开原则

要避免社会救助工作中的管理不统一现象,关键还在于理顺政府管理体制.这需要杜绝社会救助工作中“政出多门、各自为政、自成体系”的现象和格局,严格构筑统一的社会救助体系,对贫困人口实施统一救助,由一个口子施救,以此形成规范化、网络化、一体化的社会救助管理体制.各地在构架社会救助体系框架时,要以省一级民政部门为核心,展开垂直管理；由地、市级民政部门负责行政区域内的社会救助工作的组织和实施；县、乡、镇的民政部门负责社会救助工作的具体实施.政府其他职能部门如劳动和社会保障局、人事局等部门可协助负责救助资金的筹集,然后交由民政部门实施救济.同时,也需要形成统一的社会救助瞄准机制,形成贫困人口家庭经济状况的调查和评估机制,杜绝社会救助中的重复、遗漏和虚假申报等现象的发生.

(六)依法管理原则

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中国社会救助的制度规定多源自于政府的文件、规定和行政命令,具体实施方案也多来自于一些地方的经验总结和介绍,然后通过政府的文件加以推广,总体而言,缺乏法律的有效规范,并且缺乏严肃性、权威性和强制性.因为缺少立法的支持,所以在社会救助的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面皆存在一些问题.行政调控作为社会救助工作的主要手段,无法避免非科学性、非持久性做法在社会救助领域的发生.因此,应尽快颁布和实施全国性的社会救助法案,赋予社会救助工作以法律效力,促使该项工作有法可依、有章可循、健康发展.

三、英国济贫法的历史演变对中国现代社会救助的总体思路创新的启示

从英国济贫法的历史演变来看,强调国家的责任是一个非常重要的原则.为了保障国家责任的履行,英国设立了社会保障部,统一管理社会保障事宜,避免了“政出多门、多头管理”的弊端.因此,我国贫困人口的社会救助工作要顺利展开,并取得持久性的成效首先需要界定责任主体,并对中国目前全社会、多主体、标准不一、责任不清的社会救助体系进行根本性的改革与重塑,以杜绝政出多门、财力配置部分失效、综合协调薄弱、管理机构设置不合理等体制性弊端降低社会救助效能的现象的延续.上述任务的完成,有赖于政府主管部门施政理念的转变,要一切依照市场经济国家的法则行事,加强有关社会救助的立法工作,依照法定程序开展济贫救助；有赖于社会保障体系组织框架的合理构建,建立“纵向为主、横向配合”的社会济贫救助网络,明确社会救助责任主体,并建立有效的社会监督机制；有赖于社会救助标准随物价波动自行调整机制的建立.根据中国社会救助工作的实践经验总结,我们认为,建立和完善帮困救助机制的总体思路应定位于“政府推动、民政为主、社会参与、综合协调、形成合力”.

要理顺实施社会救助的责任主体,从中国政府组织框架的组成及其职能分工与界定来看,作为政府机构之一的民政部门的基本职能就是实施社会保障.目前,民政部门救助的对象主要是“三无”人员.在上海,社会救助运行机制分为五大板块,即(1)民政救助；(2)安民帮困；(3)社会化救助；(4)高校帮困；(5)慈善救助.其中,民政救助的对象分为三种类型:一是城镇居民家庭人均收入在社会保障线以下者.1995年7月,上海市政府下发了“关于对城镇低收入家庭发放粮油供应卡的通知”,对这部分家庭实施“给予救助粮油及面制品等食物”的帮助.目前,已有50万人从这一救助制度中得到帮助,占上海市总人口的5％左右.二是对无业残疾、全家无从业人员、孤老等特困人员的救助.三是对烈属及无业伤残军人的定额补贴或救助.其他四大板块的社会救助分别由经委、劳动主管部门、企业、教委、社会公益性慈善基金会来实施.这就不可避免地会出现社会救助享有上的苦乐不均现象,同时非民政属性的政府机构和企事业单位的职能定位无法保证社会救助工作的持续连贯性,特别是在救助资金的来源和拨付上无法得到切实的保证.因此,以民政为主,就是要集中国家财政资金,通过民政部门的纵向组织体系,利用民政系统的专业化救助技术来实施社会救助工作.这样,就可以避免实际操作中责任主体难以落实责任与义务,企事业单位救助落实困难的弊端.