行政公益诉讼的法理基础

任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。那么行政公诉的法理基础又是什么呢？社会公共性权利是公民权利的延伸。公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，正如学者所说，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”

公民的各项权利，根本上是通过法律来确认和规范的，法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利，演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利，首先要为公民权利设立相应的权利制度，为保障公民权利提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。同时，“形成中的权利”的司法救济是在没有相应的实体法规范的情形下进行的，此时正当利益享有者需要运用诉讼来判断其利益的有无，但应当承认其具有诉的利益。

不管如何，仅有制度根据没有制度保障是不够的，社会公共性权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。”虽然中国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法救济是保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。

检察机关为什么最适合提起公益诉讼

2015年1月，贵州省毕节市金沙县检察院将环保局告上法院，要求其履行职责处罚某企业。这是我国首起由检察机关直接作为原告向环保部门提起的行政公益诉讼案。行政诉讼是国家基本诉讼制度，俗称“民告官”，是行政相对人为寻求司法救济，以行政机关为被告提起诉讼，由法院对被诉行政行为的合法性进行司法审查，以此监督行政机关依法行使职权，实现保护公民、法人和其他社会组织合法权益的目的。诉讼主体适格是提起诉讼的前提条件，也就是说，提起行政诉讼的原告应该是与行政行为有利害关系的行政相对人。但在现实生活中，一些行政机关违法行使职权或者不行使职权，对国家和社会公共利益造成侵害或者存在潜在的侵害危险，但与具体的公民、法人或社会组织没有直接利害关系，没有适格的诉讼主体。这种情况下，违法行政行为不能进入诉讼程序，无法接受司法审查，缺乏有效的司法监督。

党的十八届四中全会《决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。这是根据检察机关的性质、地位、职责以及我国法治进程的现实情况作出的一种制度安排。一是检察机关是国家法律监督机关，依法独立公正行使检察权，监督审判权和行政权。提起行政公益诉讼主要是因为行政机关不作为、乱作为，造成对国家和社会公共利益的侵害或存在潜在的侵害危险，是在法律实施中发生的问题，理应纳入法律监督范畴。二是检察机关具有专门性、独立性、外部性特征，地位超脱，提起行政公益诉讼能有效解决诉讼费用负担、举证不能、败诉负担等现实问题。行政公益诉讼不单纯以追求胜诉为目的，而是客观公正地行使法律监督权。三是检察机关具有提起行政公益诉讼的优势条件。行政公益诉讼，是代表国家和社会公共利益的公诉权，检察机关处于行政公诉人的地位，享有行政诉讼原告应该享有的诉讼权利。检察机关在获取证据、举证能力、技术手段以及对法律法规的理解等方面，基本上与行政机关保持平衡，符合权力对等和抗衡的法治精神。四是符合诉讼的基本法理。检察机关是代表国家和社会公共利益的“形式当事人”，以行政公诉人的名义提起行政公益诉讼是一种主动、积极的程序性公权力，只是启动相应的诉讼程序，提请法院对行政行为依法裁判，不具有终局或者实体处分的效力。违法行政行为能否得到纠正，最终要通过法院的裁判来完成。

检察机关提起行政公益诉讼应该有严格条件限制。行政公益诉讼不同于公民、法人和其他社会组织的行政自诉权，必须有严格限制。一是行政机关违法行使职权或者不作为，对国家和社会公共利益造成侵害或者有侵害危险。二是公民、法人和其他社会组织与之没有直接利害关系，无法提起公益诉讼。三是被诉行政行为与检察机关（检察官）没有直接利害关系。只有同时满足了上述三个条件，检察机关才能考虑启动诉讼程序。当前，行政公益诉讼应该严格按照党的十八届四中全会《决定》要求，范围限定在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等领域。

检察机关提起行政公益诉讼，必须坚持我国行政诉讼制度的基本原则，遵循一系列权力运行和行政诉讼活动规则。一是坚持审慎稳妥原则。鉴于行政公益诉讼尚处于探索阶段，范围不宜放得过宽，应当重点考虑对国家利益和社会公共利益影响大、人民群众反映强烈、对行政公益诉讼要求较为迫切的典型案件提起诉讼。二是恪守司法谦抑原则。监督不是干涉，要尊重行政机关行使行政权力的职能，对行政机关违法行政或者不作为的，可以考虑先提出检察建议，对不采纳检察建议或者采纳建议仍不能达到要求的，再提起行政公益公诉。三是严格执行《行政诉讼法》。行政公益诉讼是行政诉讼的一种特殊形式，要严格依据《行政诉讼法》进行相关诉讼活动。对符合立案条件的行政公诉案件，法院要在法定期限内立案审理，及时作出裁判。