城乡统筹交响曲

今天，在经济发达的苏南地区，城乡一体化已呈水到渠成之势。即便如此，真正破除城乡二元结构，实现城乡统筹发展，苏南依然面临着重重考验:人往哪儿去?地往哪里流?利益如何调整……

6月，记者来到苏南。一路走访探问，苏南各地在探索解决城乡统筹发展中诸多难题的理念与操作路径，给记者留下了深刻印象。

不一般的“动”土

如织林立的脚手架，热火朝天的建筑工地……6月9日，记者来到位于镇江新区项目施工现场，不由地被这里恢宏的建设场景所震撼。

“小区现已有30栋多层、12栋小高层住宅封顶，今年11月确保65万平方米安置房竣工入住。”指着拔地而起的楼群，镇江新区管委会副主任经山河告诉记者:“未来3年，这里将建成全省规模最大的农民安置房住宅小区。”

经山河介绍，整个居住点住宅建筑面积160万平方米，要建设300余栋小高层和多层住宅，同时配建邻里中心、幼儿园、绿地等配套设施6.8万平方米，将集中安置18个行政村的7826户农民，可入住4万多人口。工程将在明年上半年全部竣工，整个投资近40亿元。

“这个规模，堪比北京的天通苑!”记者不禁感叹。如此“大手笔”，出自镇江新区“万顷良田建设工程”。

以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积;通过将农村居民整村迁移到城区现代化小区，提升群众居住环境和生活质量;通过建成大面积、连片高标准农田，优化区域土地利用布局，实现“农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显”的目标。这就是江苏省加快城镇化进程中力推的“万顷良田建设工程”。

去年6月25日，第一家试点工程在金坛启动，经过一年多探索，“万顷良田建设工程”这一旨在探索有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展、“双保”两难的开拓性举措，稳健试行，统筹集聚效应初显。据介绍，目前全省已有37个县(市、区)在试点，镇江新区这个点，被江苏省国土资源厅视为“所有试点中做得最系统、最认真、动作最快的”。

镇江新区“万顷良田建设工程”，项目区总规模5.59万亩。经山河说，整个项目通过对新区下辖的三个镇、两个街道、18个行政村进行整村搬迁、土地综合整治，可一举增加农用地8277亩，新增耕地3957亩，建成近6万亩的连片高标准农田。

以集聚资源为基本内核的“万顷良田建设工程”，沿袭了苏南多年前提出的“三集中”理念，同时又有新的发展。项目负责人告诉记者，“现在的集中，不同于以往农村拆旧建新。那时是从小的自然村，拆到行政村，再从行政村拆到集镇，要经历多次建房拆房。我们把这个过程省掉了，将农民直接转移到中心镇，一步到位，减少‘过程性浪费’，实现最大限度的节约集约。”

在江苏省国土资源厅厅长夏鸣看来，冲破现有农民分散居住、资源分散经营对生产力进一步发展的束缚，改变原有资源的空间布局和配置方式，让生产资料和劳动力之间合理匹配，应成为城镇化的目标取向。“未来的社会主义新农村，农业生产应实行规模化、产业化、机械化，农村人口必然大量集居城镇，减少村庄。瞄准这个目标，把握住城乡统筹发展的总体目标，现实的路径选择，应慎用权宜之计，莫作无效投入，尽量少走弯路。”

江苏省算了一笔大账:到今年年底，通过实施“万顷良田建设工程”，将建成集中连片、基础设施配套的高标准农田2万公顷以上，新增耕地600公顷以上。同时实现工业向园区集中、居住向城镇集中，加速推进工业化、城市化进程。

从保护耕地着眼，以耕地规模化、农村城镇化、农民市民化为归宿。江苏的“万顷良田建设工程”，显示出更加高远的战略胆识。“这是统筹城乡发展的基础性工程，其实蕴含着一、二、三产业协调发展的理念。”夏鸣说:“关键是要通过资源集聚产生的聚合效应，提升一产、支撑二产、繁荣三产，城乡二元矛盾，促进城乡统筹发展。”

须坚守的红线

与有些地方为了增加建设用地指标、无视群众意愿动辄“拆村并居”的急功近利相比，苏南留给记者的印象是审慎、理性和规范。

“整合这笔土地资源，需要政府巨大的财力投入。人均GDP超过一万美元的，可以考虑做;人均GDP只有三四千美元的，最好不要做。因为积累不够，巨大的成本支出，容易使政府从农民的土地上掘取利益，引发社会问题。”“眼睛只盯着土地，不系统考虑解决‘三农’问题，绝对行不通。”这是镇江市国土资源局副局长黄毅的见解。一路采访，记者发现，苏南的基层领导干部，对这一点的认识高度一致。

“动”土有据。这是记者对苏南城镇化土地管理的总体印象。统筹城乡，科学规划是龙头。无论是在镇江新区，还是常州新北区，“万顷良田建设工程”项目区指挥部的四壁，都张贴着项目区现状图和发展规划图，标示着这里未来3年将发生的变化。

江苏省国土资源厅的同志对记者说:“万顷良田建设工程”所有的试点方案都经过了专家评审、群众公示、民主听证、省辖市人民政府初审、省国土资源厅审核等重重关口，要求项目区规划与土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护规划、城乡一体化规划紧密衔接，确保耕地面积不减少，建设用地不增加，农民利益不受损，国土规章不违背。我们始终强调一点，宅基地和村庄整理后节约出来的土地，首先用于补充耕地和安置农民，余下的建设用地，只能在项目区内调剂使用，不允许跨区域置换。我们的目的是优化用地布局，实现土地节约、集约、高效利用，而不是“卖指标”。

“保护耕地，健全公共服务体系，满足产业发展和城市化需要。这三块构成了政府花大气力推动‘万顷良田建设工程’的综合动因。当然，前提是要时机成熟。”镇江市副市长、新区党工委书记李小平说:“我们这里非农产业比重已经超过90%，大部分农户已不再主要靠种地为主要收入来源。而土地综合整治调出来的地能够迅速满足当地产业发展、城市化和农民就地就业的需要。天时、地利、人和，才可能稳操胜券。”

统筹的思路带来系统的解决方案。与不少地方政府“围着指标打转转”的“挂钩”动机形成对比，苏南基层政府在“万顷良田建设工程”建设中对农民土地权益及社会和谐问题的关注度显然更高。有形的耕地“红线”之外，农民的权益保障底线，构成了约束政府行为的另一条不可逾越的红线。

记者了解到，苏南“万顷良田建设工程”普遍让项目区农民的土地权益从三方面得到保障:一是以村为单位成立土地股份合作社，将农民合法承包田和自留地的经营权以入股形式集中起来，统一发包给专业公司经营，收益归农民所有;二是对宅基地和集体建设用地整理后新增的耕地面积确权给村土地股份合作社，收益按村集体经济组织章程进行分配;三是按照产业发展总体规划，将部分新增建设用地指标用于建设工业集中区标准厂房，实现集聚集约开发和产业配套提升，收益仍归村土地股份合作社组织分配。

另一方面，苏南借此契机更加注重做好集聚节约文章。李小平说:“对调出来的建设用地指标，我们非常珍惜。原来一般意义上的招商引资，全面转变为招才引智和招商选资。这一轮的发展一定要是创新型发展、智能型发展。对污染项目、能耗高的项目、投入高产出少的项目，我们通通拒绝。”

老百姓的意愿

“对‘万顷良田建设工程’，我们发自内心拥护。”苏南一路行，所到之处，记者从当地农民真挚的话语中感受到了他们的期盼和热情。

镇江新区丁岗镇留村农民聂鸣:我们村里有4000多亩地，前年统计了一下，抛荒了800多亩。村里的青壮劳力，大多外出打工，全村基本上没有纯农户。留在家里种田的，种的也是“面子田”、“懒汉田”，根本不指望靠它来收入。村里不少人都是请外地人来种，一亩地给60元钱。地种不好，撂在那里。这种情况，政府不推动改变，靠农民自觉推动不可能。

去年，李小平书记来了，带来了“万顷良田建设工程”，说实话，也把希望带来了。大家积极性很高，都踊跃参与。一期工程，留村整理出了1000多亩耕地，多了不止1/4。拆迁的时候，家家户户，宅基地带院子，从一砖一瓦到院子里的果树、菜园子，政府都考虑到补偿，不能让老百姓吃亏。承包地入了股，农民不种地，每亩地还能拿到800元钱，整理多出来的土地，还能参加第二次分配，这是多么实惠的事情!

常州新北区章村村民王明华:我是纯农户种田的。分田到户的时候，家里6口人，分给我5亩地。当时为了公平，组里106亩地，分成好多块，每户均摊。最好的田3亩一块。我家那5亩地，分散了8块，种田要走一公里路。种田没效益，种一亩地顶多利润100元钱，还有农业税。好多人不种田了，田里的草长得老高。前些年，我买了一台收割机，帮人种田，代别人交农业税。

搞“万顷良田建设工程”，我10年前就有这个愿望了。现在，我家老房子拆了，政府补给我近40万元，上楼后，分了两套新房子，一套自己住，一套给父母，连来带去，还富余十多万。我现在作梦都在想，用这些钱买台什么车，搞什么经营……

丁岗镇镇长、书记周林妹:“万顷良田建设工程”解决了农村劳动力的大问题。土地集中连片发包出去以后，土地效益大大提高。在二轮土地承包的基础上，采取土地流转的方式，每亩地分给老百姓800元钱。一年不种田，一亩地仍能收成800元钱。老百姓不用去吃苦，就能挣到这个钱。老百姓是愿意的。农民的平均收入也明显提高，一是从土地流转得来的，二是就业。邻里中心等大型的服务机构，都需要工作人员，土地发包出去后也需要懂种田技术的农民参与，事实上他们的身份已经从一般的农民变成了种田工人，是拿工资的了。

镇江新区丁岗镇留村村官殷荣春:“我家有承包地4亩7分，加上自留地，一共5亩6分田。儿子在镇江公司里上班，家里的承包地，先前全交给外人种。每亩地，纯收入最多500元。”

现在家里的田全部流转了，按照800元一亩，每年补给我家5000元钱。原先我家的宅基地有200多平方米，一期工程拆掉了。补偿给我30万元，新建的房子分给我们两套，一套140平方米，四室两厅，一套85平方米，两套房子要23万元，还富余六七万，我简单装修还用不完。大房子我们老两口自己住，小房子可以出租。有人问我，原先那么大的房子拆掉了不可惜吗?我说，现在的房子虽然空间小了点，但是总体的生活环境有了质的变化，生活质量提高了。我年轻时当教师，一边要教书，一边要种田，难得很。今年我63岁，退了休，不用再种田了，到老年大学上上课，练练书法，画画国画，生活品质提高了。

实话说，“万顷良田建设工程”对我们农民是件大好事。要我看，它是一步到位，从根本上解决了问题，起码缩短了一代人进城的时间和成本。要不，农村得有多少人没钱在城里盖房子，给社会带来多少不和谐……

通过镇江新区“万顷良田建设工程”建设工程安置房住宅小区的规划设计，记者能够感受到殷荣春老人所指“一步到位进城”的内涵和深意。

据介绍，整个小区充分借鉴和吸收周边城市先进住宅小区的建设理念，以邻里中心的建设模式为主，引导消费，培养商业氛围，最大限度地考虑老百姓生活、学习、娱乐的便利。每个小区均有物业管理用房、社区用房、地下室、人防等相关配套设施。考虑生活便利需要，每栋建筑物均有半地下室作为住户的储藏室及地下停车场。邻里中心包括一个幼儿园、菜场、洗浴、商业用房及一个邻里公园。

这无疑是一个现代化、高标准的住宅小区。这样的居住区，当是多少代农民的梦想吧。

保姆式的政府

细节决定成败。一路上，记者被基层政府的用心良苦和无数细节所打动。

增减挂钩，最主要的资金来源是土地。腾出来的土地怎么用，用在哪儿，土地上的增值收益如何分配，成为考验政府在城镇化进程中驾驭能力和水平的试金石。

常州新北区“万顷良田建设工程”位于孟河镇、西夏墅镇境内，项目总投资约13亿元，目标有三:新增耕地面积2000余亩，建成高标准农田2.3万亩;通过居民点和独立工矿地拆迁增加农用地1609亩;新建安置房53.88万平方米，集中安置两个镇12个行政村2700多名农户。

围绕“钱从哪儿来”、“地往哪里流”，曾任新北区委书记、现任新区农林局局长的范春苟告诉记者，新区政府着重打造好两个平台:投融资平台和土地流转平台。落实到操作的每一个细节，政府都有政策层面的章法。以土地流转为例:项目区所涉及的12个行政村全部成立了股份合作社，具备法人资格。为确保农民权益不受损，新区政府定了几个政策。一是流转资金最低不低于500元/亩(这个标准是根据前三年农民净收入测算的)。二是建立递增机制。5年一个周期，按20%比例增长。三是农民的政策性补贴全部归农民。这意味着农民土地的经营权流转了，收益权没有改变。

废弃地变良田，多出来的耕地收益如何分?新北区政府想出了“四三三”的分配方案。40%归村民，以不低于每亩500元的价格，同样发包;30%给到合作社作为工作经费，另外30%要作为风险金。因为企业经营存在风险，一旦企业倒闭，合作社就可以启用风险备用金，渡过难关。

“土地是农民的命根子。动用农民土地，政府首先要考虑如何确保让转移的农民生活水平不降低，长远生计有保障，变换身份得实惠。”李小平说，我们要把“万顷良田建设工程”打造成“亲民、惠民、利民”工程。

农民变市民的过渡期，政府绝不能作“甩手掌柜”。比如，原来农民家家户户都有自留地，自己不用买菜。进了城，如果与市民同享高菜价待遇，他肯定会发牢骚。怎么办?我们系统处理这个问题，调出来的“万顷良田建设工程”里，一定要有几百亩、上千亩的蔬菜基地，给新区农民原价，不能让他感受到进城后生活支出成本大的变化。我们还考虑给拆迁户发放一张绿卡，持这张卡可以买到最低价的菜，可以享受到人家享受不到的待遇。

李小平告诉记者，类似的问题，他想到了20多个。“作梦都在想怎么解决问题。”比如，物业管理费，不要农民掏钱，政府补贴。还有家里老人怎么办?办丧事的地方，公共服务一定要做得足够好。包括业余时间的精神生活，文化生活，社区服务，这些都要考虑。“过渡期，政府要考虑这些问题，要提供保姆式的服务。”

“我们在研究一个问题，能不能在新区加快发展的同时，让老百姓用三年时间，实现人均纯收益的翻番，达到人均两万元?”李小平说，“新区要加快发展，要想办法让老百姓致富，要让农民和市民真正成为一家人，互相支持发展，配合发展，在城镇化过程中，充分共享发展成果。”

“财政收入是底气。新区发展后，老百姓的保障水平要有大幅度提高。第一，是保障的全覆盖，各种保障要逐步到位。第二，是充分就业。今年推出了三年全民就业大计划，三年要有10万人就业、1万人完成创业。要让就业创业在我们新区变成一种时尚。对中老年人，政府可以购买一些公益性岗位，让其充分就业。第三，是大幅度增加财产性收入。有两三套房子的，可以拿出一套用来出租。更主要的是集体经济组织股份化后，农民原来的资产能够变成财产性收入。”

“一块财产性收入，一块就业性收入，一块保障性收入，再把社会公共福利体系这一块建设好，我想未来的新区应该是一个幸福和谐的社区。”李小平语气肯定。

临行前，镇江新区的同志告诉记者，新区现在已经开通广播电台“新区之声”，头天的新闻刚刚播出，第一批拆迁老百姓已经集体组织参观了上海世博会，老百姓欢欣鼓舞。“我们就是要让他们到大城市里见识见识，让他们切身感受到城市让生活更美好!”